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产业政策制定的底线与边界
来源:王路 王廉/文    时间:2016-10-12

[摘要] 本文从三个方面:国家、行业、企业产业政策,以及三个体系:宏观、中微、微观,对产业政策的成因、目标、底线和边界进行了梳理分析,创新地提出了产业政策制定适合中国国情的理论体系,认为产业政策在激励和推动经济发展的同时,也应遵守权力用度底线和边界,遵守法律法规,尊重市场规律。西方诟病发展中国家过度或专制地制定产业政策,认为是不遵守市场规律,其实也是一种霸王条款。市场规律更准确地应描绘为市场纪律,一些发达国家挥舞市场规律大棒,实则在破坏市场纪律。中国产业政策制定应在未来产城升级中,往守纪、尊重与全覆盖把握底线与边界上完善自我。对产业政策执行的肯定和未来产业政策制定的提升,构建了相应的理论体系。

关键词:产业政策  守纪尊重  底线  边界

 

一、产业政策制定目的与历史梳理

众所周知,国际上对产业政策制定方式、时间、重点的争论,已经不是要不要产业政策,而是在什么样的情况下应该由市场无形之手进行激励、调节和资源配置;在什么样的情况下,可以用什么方式,使用什么样的产业政策克服市场失灵,补充现有制度或财力的缺陷,以最有效地促进产业结构调整、产业提升和经济发展。无论什么国家和地方,在制定产业政策时,都希望其产业政策符合实际和市场规律,能促进和激励经济社会发展。但在产业政策制定和实施过程中,宏观方面往往与预期的结果有很大差异,微观方面又常常在财政补贴、税收技术化问题上陷入纠缠,还有在中西对比上的片面性和历史碎片化分析所作的“不充分”乃至“错误结论”,这也是引发产业政策制定与实施争论不休的主要原因。

1.产业政策制定目的是一条微笑曲线

促进经济社会持续发展:任何层级的产业政策制定,其目的都是为了促进经济社会持续发展,参与市场竞争和国际经济体系循环,古今中外莫不如此;

保障安全与国计民生:产业政策制定的另一目的,是保证国家安全、国家有足够的能力和实力、国民的生活能不断地提高,从而实现国强民富,国民安居乐业,以及社会繁荣发展的目的。

不管产业政策是有为还是标榜无为而治,图1微笑曲线反映了产业政策制定的基本目标,那就是促进经济社会持续发展和保障国家安全与民生,违背这个宗旨,谈产业政策显然有些痴人说梦。

2.冷战前的产业政策

抢与占”的政策:在物质较为稀缺的二战前,有实力的国家、财团、地区,其政策、机制、策略如果要冠以产业政策,猎奇、霸占、抢劫、强买强卖,可能是当时的实际。从希腊城邦制、罗马十字军东征、伊斯兰铁骑毁唐三藏留学的拉兰朵大学,到殖民地经济的形成,亚当·斯密的自由贸易理论的实质是强者贸易理论的代言;

二战时期的政策:产业政策在这一时期的特点是供给促生产,生产快速发力提高供给能力,推动了需求侧的迅速发展。比如到二战结束时,美国人修了30多万公里铁路,筑了上千个港口 ,建了几百家可生产武器弹药的企业,贸易总额在1945年占了全球的一半以上。“发展经济、保障供给”是共产党战时经济产业政策,也是全球那个时候的写照[1]

美国产业政策:1872年美国成为GDP第一经济体后,到1945年二战结束,美国的产业政策就是几近疯狂的“自由生产与贸易”,任性的开荒分田分地和资源抢占,“无为而治”实际上是强者先得。如沿五大湖、密西西比、纽约周边铺铁路,不到150年,铺了38万公里,至今铁路60%丢荒,运营铁路只有15-18万公里,港口废弃的也有几百个,连自贸区停运的也占1/3强,至于机场闲置的有近1/3。美国曾经是世界上最大的资源浪费和碳排放第一国,也是“完全市场经济”产业政策放任的结果,不像有些人说的美国政府只以财政税收调节[2]

3.冷战时期产业政策

忽略不计:1978年中国改革开放前,发展中国家的生产供给从国际贸易角度,几乎可以忽略不计。比如印度、中国、印尼、巴基斯坦、孟加拉几个人口大国,占了世界当时约一半人口,出口额不到美国的1/10,也不及西方七个工业大国的1/5。进出口贸易70%-80%被西方七个工业大国所垄断。生产、输出是这些国家在冷战期间几乎全部的“国家全民产业政策”。此间这些国家又一面“围剿”欠发达地区政府“要遵循市场规律,尊重国际规则”“自由贸易”,这种不对等,咋能双方“自由”呢?

政策特色:发达资本主义国家产业政策之所以能趾高气扬,实施的是“四管齐下”的政策:一是抢占了发展先机,政府鼓励和帮助企业占领较广阔的市场,没有导致产品过剩就有了第二桶金。二战结束,美国城市化率就超过了60%,比现在的中国还高。只要财团有生产能力,便可任性生产;二是西方采取出口拉动战略,包括对农产品出口补贴、对工业品政策性贷款,特别是航空航天产品贷款额高达50%-70%。所谓的市场经济、自由贸易,是财团主导,财团在代表国家“自由贸易”。比如美国在南海煽风点火,那是保护财团利益,越南在南海打的上千口油井,几乎都是英美财团的杰作,壳牌、BP公司、埃克森几乎处于垄断地位;三是国家实施普惠配套的中小公私企业财政税收扶持政策,如包括中小企业咨询补贴等[3],促进了中小企业的发展;四是通过制定地缘与地理经济政策,推动了区域平衡发展,如对全国划分为280个都市区、3万余个税源区。此外,对中小企业、创新创意、资讯规划、智库发展,都有较详细的解释、保障与配套促进政策。

 

表1  冷战期间的“成就”分析

类别

“成就”分析

分析说明

发达

国家

西方七个工业大国生产了全球70%的工业品,做了80%的贸易业务,第二桶金已收入囊中

可以同发展中国家讲国际规则了,即强者规则:你们要按市场规律办事,不要搞产业政策

美国

已完成了38万公里铁路、5000公里城郊铁路、东南西北四大高速(四纵四横)、上千个港口,能停直升机的机场有5万个。美国仅航空航天科普博物馆就建了400多个,平均每65万人1个,拥有2.3亿辆汽车、全球2/3的公务飞机

美国产业政策最具全球输出性和覆盖性。以国内强大的建设和向国外输出过剩,以财团抱团的行业输出,形成国家产业政策的特色。二战期间罗斯福就对商务部长说:你的任务就是把产品卖给有需要的

 

4.历史成因与现实的骨感

以美欧为例:美国的国家产业政策是以“国防和科技促进国民经济协调发展”的政策。国家以国防、科技、外交、国际贸易产业政策为主,州一级以经济发展和教育为主,县市一级以财产或财富增值保值经营为主。其结果是:美国国家层级产业政策以宇宙产业政策主导,迅速推动了航空航天产业;以全球市场为目标的产业政策,推动了全国企业以世界眼光在全球的兴业、投资和资本输出,更以美军战区全覆盖:南部、北部、太平洋、欧洲、非洲五个战区,控制了全球70%的海洋和空间;又以世行、WTOIMFTPPTIPP等控制了全球行业与经济命脉;更以货币政策、科技政策、反倾销法、民主输出等,打压别国产业与产业政策。概言之,英美欧财团以行业规范、国际标准抢夺话语权。从上世纪50年代至2000年,美英等发达国家制定的一切资源开发、生产、标准化及话语权政策,让发展中国家似乎处于天罗地网之中[4]

骨感中国:在国际产业政策或国际社会面前,到了1980年,中国实际上仍是一头奄奄一息的、皮包骨头的猪,骨感得很:生产能力不足挂齿,产品种类让人笑掉大牙,人民生活一团乱麻。实际上,我国在那时是没有资格同别人讨论遵循什么市场规律、优化产业政策、把握产业政策规律的。即便是现在,我们一些学载五车的学术界优秀专家,仍还欠缺常识,认为产业政策到了完善地步,一见产能过剩便跃跃欲试与西方并肩齐眉,何况我等不入流者就是“妄议”了。

基本研判:任何国家产业政策或产业发展、重点、过程,都离不开自身的基础、目标与发展环境。新兴工业化国家如韩国三星、现代、大宇,新加坡的淡马锡及巴西等国的经济发展,都有很强的国家主导色彩。因为在“追赶”过程中,必须倾注、专注乃至全力,方可有背水一战取胜的可能。至于西方七个工业大国(日本甲午海战的4亿两白银索赔,掏空了中国,完成了日本原始工业化积累,是抢去的初级工业化)带着血腥、吃霸王餐、挥动自由民主、贸易大棒的“五色产业政策”,我们不应采取埋汰、敬仰或照搬的单一方式,而是应吸收、消化和创新,才是与时俱进。一些人幼稚地认为,日美工业化、现代化是“宏观调控”得法,那就太没常识了。

当然,若将发达国家与新兴工业化国家产业政策做个归纳:“国家创造环境、行业制定标准、企业参与竞争”是合乎实际的;这些国家宣称的市场配置资源,实则是“创新强体、抢速议价、抢滩分利、规律护己”。发达国家所谓规律护己,就是以自由贸易、市场规律、标准规范保护其既得利益,而他们的市场配置资源是强者为王、资本为王的托词。世界实际上没有什么市场规律,经济规律不等于市场规律,市场规律实则是强者、智者、速度者、公平议价、创新者的代名词。

二、我国产业政策制定过程与实施效果分析

在产业政策制定上,若中国与美日欧相比,我们才迈步全球级,同期美国为代表已迈向宇宙级,尤其在高端产业政策方面,美国已经形成了宇宙产业政策。如1977年升空的旅行者号仍在飞行,可播放42种语言,可飞行至2030年,已到达太阳系;美国的全球产业政策,如科技、金融、地理、政策标准、军事设施、资源等产业政策早已全覆盖;地区与富民产业政策已实施了上百年,推动了区域发展平衡。相比之下,中国产业政策制定与实施还未达到教授级,提质、调整、强化仍是今后方向。

1.文革前的产业政策分析

稀缺时代:建国前,共产党的产业政策,无论是苏区还是延安时期,或是解放战争时期,“发展经济、保障供给”是最根本的目标。在物质稀缺年代,这一产业政策与当时国际环境是同步的。何况旧中国产业体系残缺,生活、生产资料极端贫困或短缺,卖方市场是主流;

起步时期:中华人民共和国成立后,为了建设国家产业体系,改变“稀缺”,1952-1957年实施了第一个五年计划,开始了国家工业体系构建,标志性的工程就是“156项工程”产业政策的实施。至1969156项实际建成了150项,1957年钢产量达到535万吨,走过了西方国家20-30年的钢铁产业路程。156项工程有44个为国防企业,106个为民用,通过156项工程,基本构建起了能源、石化、钢铁、机械、电子、材料、国防产业体系基础,改变了区域发展极度不平衡状态(东北50个、西部221个、中部29个),于此推动了约1000个配套产业项目,并且培养了大量工程设计、技术、施工与产业人员[5]

关联效应:虽然文革前期经历了许多政治风波,由于有“156项”垫底,到文革结束,全国开展的小钢铁、小化肥、小机械、小工业“小字号”,基本上覆盖了全国各省市区至地州市,工业体系在全国基本建立起来。如果说“156项工程”(实际实施150项)是领军企业,推动二级领军企业达1000个(17),在随后的10多年,几乎以17的制造业,和170以上的服务业等关联企业发展,成为新中国产业发展的一个特色。

2.九五前的产业政策分析

改革开放:十一届三中全会后,中国拉开了全面改革开放的序幕。说透彻点,农业以提高劳动生产率、增加产量为主要目的;工业以扩大生产、引入外资、构建全覆盖的工业体系,努力增加出口为主要目的;三产以发展商业、科技、教育、文化、金融等为基本要务。其产业政策基本宗旨,仍以鼓励企业以市场需求为目标,参与国际经济大循环;

基本评价:此间的产业政策,以国家宏观政策为主,营造良好的投资环境,推进外资企业非国民化待遇,加强国有企业发展,关停并转一批低效和缺乏市场应变能力的企业,并酝酿对一大批地方国有企业的改造,引进、吸收、消化,提升是技改目的。一只手抓工业技改,一只手引进外资,一只手鼓励乡镇企业与民企发展,是此期间产业政策的主旨[6]

国家宏观产业政策

3.九五至十二五时期产业政策

国企转型:九五时期,在朱镕基总理主导的国企改革中,有上千万人因企业关停并转下岗,1998年达到下岗高潮,引起一片咒骂之声。朱镕基为首的团队以壮士断腕、刮骨疗伤的勇气,对加快改革开放,解放生产力,提高产业转型升级和加快发展起到了重要作用。自1992年小平同志南巡好运连年,西方找茬几次没逮到机会。可以说,小平南方谈话后,中国产业政策是加大开放力度、加快发展,从而上世纪末中国抓住了全球产业大转移的机会,实现了外资引进提速、民企与国企快速发展,对国民经济体系和现代工业化体系构建起到了里程碑式的意义;

幸运转折:2000年,我国GDP首过万亿美元大关,进出口贸易约达5000亿美元,进入全球国际贸易六强,经济发展在国家强有力的产业政策推动下,迈向快车道,国家对产业政策的制定,基本上开始做到了全覆盖。2000年后,中国进出口贸易在强有力的国家产业政策推动下,到2015年,成为世界第一进出口贸易国。形成了联合国产业分类中39个工业大类、191个中类、525个小类“举世无双”的行业齐全的产业体系,全球381种重要工业品,中国约有一半产量第一[7]

 

 

 

 

 

 

 

主要国家地区货物进出口分析(单位:亿美元)

国家/地区

2000年出口/进口

2010年出口/进口

2015年进出口

说明

美国

中国

日本

法国

德国

荷兰

香港

全球

7819/12593

2500/2300

4792/3795

3276/3389

5518/4972

2331/2183

250/2100

64560/67240

12783/19692

15779/13948

7698/6941

5235/6097

12589/10548

5743/5164

4100/4800

152890/155040

38128

39569

12734

10785

23794

10730

10700

332480

2015年,全球出口前4位:中国2.27万亿、美国1.5万亿、德国1.32万亿、日本6251亿美元

分析

中国2005年出口仅7620亿,进口6601亿,到2010年,出口15779亿,进口上升到13948亿,大顺差变成小顺差,2015年又变成较大顺差约6800亿。斯大林说,历史不责罚胜利者。

 

地位确立:实际上,中国大国地位的真正确立,是2015年以来发生的三件大事:一件是2015年中国的进出口贸易达到了3.9万亿美元,超过了美国;第二件是中国的GDP达到了10万亿美元,约占美国2/3;三是2016G20峰会在杭州举行(包括亚投行总部在北京奠基,2016年人民币SDR入篮等)。也就是说,中华人民共和国成立以来66年,中国才真正确立了世界大国的地位,可以承担其相应的责任和服务[8]。产业政策功不可没。表3充分说明了从“一五”至“十二五”产业政策推动的成就,诠释了产业发展的意义与作用。相反,由于反右、文革折腾,产业政策中途夭折,“一五”以后至改革开放初,国民经济发展缓慢,“六五”起才逐步迈向正轨,并迈向发展快车道。

 

中国 “一五”至“十二五”计划完成情况

一五

完成投资588亿,与美苏日增幅相当,工业总产值709亿

开局良好

二五

基建投资比1957年增1倍,工业总产值850亿

增幅缓慢

三五

工业总产值3000亿,农业占1/4

……

四五

工农业总产值4477亿

经济滑坡

五五

1980GDP达到4500亿元,三产比30.1:48.5:21.4

工业成第一大产业

六五

轻重工业总比43.1:56.9

经济发展迈向协调

七五

1986-1990年,平均增速7.5

经济发展进入快速时期

八五

1991-1995,三产增速4.1%17.3%9.5%

经济发展进入高速时期

九五

1996-2000GDP首破万亿美元,人均850美元,进入世行中等收入国家行列

经济发展从此迈向快车道

十五

2001-2005,增速在7%以上,增速9.9%,工业总产值突破35万亿元

稳定快速发展

十一五

2010GDP40万亿,增速10.3%,工业总产值70万亿元,但4万亿投向产生了复杂的局面

结构性快速调整

十二五

2015GDP10万亿美元,工业总产值90万亿元

人均GDP8000美元

 

4.基本评估

政策检讨:由于对管理国家与地方的经验不足,产业政策制定实施成熟本身有一个过程。从事后诸葛+客观评价,邓公南巡后,全国上下一门心思要抓住国际产业大转移机会,有过N次过激过火过量的产业政策行为,如过份鼓励乡企发展,导致机制僵化,在21世纪初不少行业产能过剩,应属“交学费”;鼓励发展资产资本投资企业,引发了非法集资,让很多人一夜暴贫,属于治国理政的误差或不够成熟;过份对钢铁市场的乐观,造成煤电钢铝等过剩,属于理论滞后和管理分工造成的偏差;还有对互联网的过渡看涨,影响了山寨版砸正版,阿里巴巴成了假货销售最大市场,属于对新经济新业态认识不足;四万亿砸向房地产,土地财政的改变可能需假以时日,属于城市化水平较低所导致;对国企央企的贷款放任等,增加了游资投向的不确定性和市场波动的难以控制,属于体制机制需创新范畴;当然,这些显然都需要检讨规范[9]

成就分析:可见,客观公正的评价,政策的失误仍在“允许范围”[10]。经济预判,有如盲人摸象,事后诸葛走不进战场。65年的经济成就,历史不责罚胜利者。但未来也不原谅再犯错误。从1952GDP150亿美元到10万亿美元[11],我们对国家产业政策的推行还是应当知足的。翻开每一个发达国家的现代化史,我们不能苛求太多。

 

4  GDP与税收和服务业分析

年份

GDP

税收

相关说明

1952

1978

2000

2004

2015

679亿

3624亿

8.825万亿

13.65万亿

67.67万亿

49亿

619亿

12581亿

2.41万亿

15万亿

①同期美日德经济:2010年美国GDP15万亿、日本5万亿、德国3.2万亿

2015年上述三国分别是16万亿、4.8万亿、3.4万亿美元

分析:① 工业产值2015年中国约15万亿美元,美国约10万亿美元,日本约5万亿美元,

         德国约4.2万亿美元,中国成为工业生产第一大国;

2013年,服务业排名美日德中法英巴意加俄印:12.54.22.43.02.01.91.61.51.261.21.0万亿美元,中国位居第四,是美国的22%左右,这表明中国服务业发展空间甚大。

 

盘点2015年,中国从一个资本进口国变为达到1500亿美元的资本净出口国(差额100亿美元);2000年货币(M1)仅5万亿,2015年达到145万亿,流通中货币(M0)由20001.4万亿上升为6万亿,货币与准货币(M2)由200021万亿上升为150万亿。这些变化,也说明了我国产业政策推进过程中,经济社会发展的具体表现之不俗。4GDP税收等变化也是证明。

三、未来产业政策制定的方向及其边界

学界对产业政策的研究成果不少,争执也较频繁,这是很正常的事。由于各自的经历、视角、心景不同,尤其一些在实践中缺乏认知、市场化常识不足和研究的人,对产业政策的理解、设计、要求差异有别。此外,因各行业人士所具备的常识、认知和预判差异,更有可能加剧争议和处置方法的差异。总的来说,中国未来产业政策应走精准之路,有宇宙观、全球观、合作观和市场配置为中心的行动。

1.我们需要产业政策吗

我们仍然较弱:目前认为产业政策休矣的观点,主要从产能过剩、层级分工不明和政策杠杆过粗过细,因而简单结论是“不需要”或减少,这太笼统了。中国人均企业数为1001家,西方同期为201家;中国高端服务业只占GDP30%左右,西方同期达45%;中国的行标等制定和影响力只有西方的几十分之一;中国经济质量、人均GDP只有发达国家的1/3-1/4;政府对中小企业的服务、指导与管理还不到位,还存在一些问题,有必要通过产业政策来理顺。所以仍需要产业政策。

范畴与底线:产业政策一边承载国家政治目标,一边承担着市场的培育,既是矩阵结构,共同的诉求与目标,又似一杆天平秤。产业政策制定主要是从市场配置资源和实施检验效果二个维度来考虑。可以说,产业政策制定从经济角度,没有一个绝对能预判的标准和精准衡量指标,任何误判和自以为是,都是对自己与对象的不负责任,因而必须小心翼翼的监控与调整。

市场配置资源维度:国家产业政策、地方产业政策、行业产业政策、企业产业政策。

实施检验效果维度:保障国家安全、经济持续发展、促进社会进步、国民生活提高。

 

产业政策制定范畴与边界的矩阵模型

2.产业政策调整的方向

调整基础:中国产业政策调整有3个基础,一是改革开放以来取得的经济发展成就;二是国家正在往宇宙产业、全球产业政策调整;三是行业标准与企业在不断成熟。如至2015年底,中国有了产业标准条例法规17316条,ISO 900114000分别为17.4万多张证书和4.5万张,ISO注册专家约3000人,承担ISO技术机构71个,提交并立项了国际标准提案474项,约190项中国标准成为世界标准,在工商部门注册企业达到了1300万家;专利成就也是显赫的,2015年,中国有96万件发明专利,实用新型与外观专利相加授权量达到263万件,国际专利授权3万件。市场基础较好。

市场配置资源:十八大确定经济发展要“市场配置资源”[12]。从中央宏观引导到实施落地,这个过程没有十年八年难以形成。从时间推算,国家级市场体制构建,没有50年难以成熟,若从改革开放计算要到2030年才达到50年,因而国家产业政策制定,既是一个较长期过程,也是从“细”到“准入”较宏观的过程,它以市场配置资源为中心;

避免微观干预:中国产业政策被人诟病,主要是行业产业政策过度政策发力。1992年邓公南巡后,第一波港台商人涌入,第二波最惠国待遇导致出口狂涨,第三波外资+入世,成出口冠军,第四波911布什想巡碴,结果成了朋友,如今实体滞涨、股市狂欢,中国经济发展更为涉及面广。如果说1998年国企大下岗,国家不输血、不印钞,调整了结构,房地产泡沫破了(北海、海南),刀刀见红,对当今产业政策如何调整,也是一个启示。

警钟长鸣:前几年,LED产业一跃而起,各地政府财政支撑,几千亿打了水漂,还有种桔子、枣子、谷子之类,丢金失银难以统计。产业政策太具体了,就不是市场配置,而是行政配置了。如今仍然有科技、教育等行业资源与市场拉郎配的做法,这种浪费资源,确实有些触目惊心[13]2015年中国GDP占全球14.8%,能耗达到22%,不成比例,这也是警钟。

房地产心痛:2015年卖地3.4万亿收入,地价占30%,大约为11.3万亿GDP,低估为占GDP总量的20%--25%,但这是寡头分利润,房子成了老百姓吸金器,让人心喜,让人心痛。2005年至今,一般工业品涨1倍左右,全国人给房地产打工,一线城市地产主要是金融、IT行业、高级白领买得起,这很不正常。2000年中国制造业曾走到十字路口:经济危机淘汰落后产能有一定作用,之后4万亿推高了房价,实体变屌丝,制造业走回头路也是事实。相当多民企往人工高成本、产品低质化、规模作坊化、价格低价化的初期工厂模式去了。2009年又一轮转型,先逃离的和先关门的先富,后关门者大多SB了。

维持现状:那么,可否对产业政策维持现状,进行微调呢?总的是强化理论建设,分工微调制定到精准调整制定。2000年,人均月薪800元,火机1元,2015年月薪5000元,火机仍1元,工业品生产让实业家心寒。HMZARA是大陆畅销女装品牌,70%东南亚制造,宜家、Nike开往东南亚。2000年时守纪、吃苦,制造业仍然被看好。可如今实体经济要承担社保33%,企业税20%,增值税17%,贷款利息等约10%,企业压力空前。在上海办个10人企业每年花费得100万,广州80万,北京110万,才能正常运转。

3.怎样制定未来产业政策

产业政策理论:新常态下的产业政策理论,根据中国目前的现状,以及几十年来取得的经验,应当分类别制定国家、行业与企业产业政策,形成三级产业政策与分工体系,从而解决了产业政策的重复性、低效性与强杠杆性[14]。在过往产业政策中,基本上没有“企业产业政策”一说,通常是国家与地方有,这是对市场认知的不足。在协商经济时代,产业政策制定应当以公平、公正、发展、绩效为原则。

 

国家产业政策理论体系模型

 

上图表明,国家产业政策处于顶端,行业为“中流砥柱”,企业为“实施主体”,三者不能越权,错位了,底线没了,边界就没了。

国家产业政策:以营造政治经济环境,制定宇宙、全球及合作共赢的产业政策,重点在金融、科技、国防、对外、民生交流等方面发力,并在地缘政治、地理经济方面有新的建树,如全覆盖国土功能城市群划分增长极构建,便具有引领作用;以国际标准化、基础科技创新等推动[15]

行业产业政策:以职能部门会同商协会、咨询机构等共同制定“共享经济政策”,不宜简单地颁布行业政策[16]。行业政策对市场资源配置、产业结构调整巨大,不是行政一家可以为之的,它是最具市场考量、最具智慧的,应以行政权力规范、弱化行政杠杆、准入制度机制等作为调整工具[17]

企业产业政策:应以企业信用、产品质量为标准扶持企业创新创意而非产品产量生产上下功夫。如通过商标管理、专利奖励、名牌评比、诚信评比等予以实现。对企业某一产品发展,行业、政府更不宜具体干预[18]

4.风险防范及制度机制

底线渗透与防范:产业政策制定与实施,有层级复制效应与关联模仿,并且是呈乘数倍增放大,往往改变了原来的初衷,形成惯性作用。如中央制定某一产业政策,省市县通常“依样画葫芦”,也搞一套扶持政策,这是“层级复制”;相应的,商协会、职能部门、企业也跟着弄一套政策或措施,“龟兔赛跑”机制形成,这是关联效应;为何是乘数放大呢?无论层级还是关联效应,都希望自己制定的政策效益最大化,其预期值是其全部资源、对象获得倍增效果,即产业政策×所有预期对象、目标与绩效,原来设定的底线就突破了,LED灯的财政投入、桔子疯种等都是教训。因此顶层设计的预估,应该以检验其底线渗透的风险防范程度,作为基本风险控制标准与手段。只有设置了边界,顶层预期才会基本实现。

 

产业政策的层级复制与关联乘数效应模型

 

制度机制设计:顶层设计的支点是底线与边界,在政策制定中,先确立范畴边界。如图7所示,中微观产业政策应有明确分工,不然风险就会太多伴随。中国的煤电铝钢等产能过剩,就是三种产业政策实施分工不清、扶持不明所导致的。

 

 

参考文献

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[2] 王廉:《全球城市集团与中国城市的国际化》,广州:暨南大学出版社,2008年。

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[17] []阿默德·波尔弗、[瑞典]利夫·埃德文森,于鸿君、石杰译校:《国家、地区和城市的知识资本》,北京:北京大学出版社,2007年。

[18] []彼得·罗伯茨:《城市更新手册》,北京:中国建筑工业出版社,2009年。

 

 

 

产业政策制定的底线与边界
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